RAPPORT POUR LE MINISTRE DELEGUE A L’EMPLOI, AU TRAVAIL ET A L’INSERTION PROFESSIONNELLE DES JEUNES
APTITUDE ET INAPTITUDE MEDICALE AU TRAVAIL : DIAGNOSTIC ET PERSPECTIVES
JANVIER 2007 HERVE GOSSELINConseiller en service extraordinaire Chambre sociale de la Cour de cassation
Introduction
En interdisant tout licenciement en raison de l’état de santé du salarié, sauf inaptitude constatée par le médecin du travail, la loi du 31 décembre 1992 a rendu l’avis d’inaptitude prononcé par le médecin du travail absolument incontournable pour l’employeur qui souhaite se séparer d’un salarié qui ne peut plus être maintenu à son poste.
C’est une responsabilité considérable qui a ainsi été confiée aux médecins du travail, particulièrement délicate, en période de chômage massif, du fait de l’interférence entre les enjeux de santé et d’emploi.
Cette responsabilité s’est encore alourdie dans la dernière période du fait du vieillissement de la population et des objectifs que les pouvoirs publics se sont assignés en matière d’allongement des carrières des salariés.
1 - Caractéristiques des salariés déclarés inaptes
Quelques travaux récents donnent des indications sur les caractéristiques principales des salariés déclarés inaptes définitivement. Il s’agit d’une part d’une enquête réalisée en 2003, prolongée en 2005-2006, en région Aquitaine,24 et, d’autre part, d’une étude intitulée “ Caractéristiques des situations menant à l’inaptitude médicale à tout poste dans l’entreprise” réalisée en 2004 et 2005 en Haute-Normandie.
Les deux études font ressortir une certaine féminisation de cette population, avec dans les deux cas une sur représentation des femmes par rapport à la structure de la population de la région concernée. Les femmes représentent ainsi 44,8% de l’ensemble des inaptes dans l’enquête Aquitaine. Cette évolution peut être liée à la progression des troubles de nature psychologique, dont les femmes seraient plus souvent victimes en milieu de travail. Près de la moitié des personnes inaptes à tout poste a plus de 50 ans dans les deux études, avec un pic observé dans l’enquête Aquitaine pour la tranche 55-60 ans.
Ces résultats sont cohérents avec ceux de l’enquête SVP 50,25 qui font apparaître que près de la moitié des décisions d’inaptitude concernaient en 2003, dans l’échantillon interrogé, des salariés ayant 56 à 59 ans, 49 % pour les hommes et 47 % pour les femmes, alors que ces tranches d’âge représentent respectivement 31 % et 27 % dans l’échantillon composé de salariés de 50 ans et plus.
2 - La France a connu un très fort mouvement d’intensification du travail dans la période récente.
Cette dégradation des conditions de travail a des conséquences sur la santé des salariés. Mais, à côté des effets de l’intensification du travail, un deuxième phénomène contribue à donner une importance accrue aux notions d’aptitude et d’inaptitude médicale au travail. C’est celui du vieillissement de la population.
Cette tendance lourde des pays de l’Union européenne a conduit le Conseil européen à fixer dans le cadre de la stratégie de Lisbonne comme objectif pour 2010 un taux d’emploi de 50% des salariés entre 55 et 64 ans au sein de l’Union européenne afin de pouvoir continuer à financer les régimes de retraite. Cet objectif est particulièrement ambitieux pour la France. En effet, selon les statistiques d’Eurostat pour 2005, la France se situe à 37,8%. Il est d’autant plus ambitieux qu’il est directement lié à la capacité et à la volonté des travailleurs de plus de cinquante ans de rester au travail plus longtemps.
Or, le souhait exprimé par les salariés de partir dès que possible en retraite reste particulièrement massif. ( bien que cette tendance ne se retrouve pas dans les enquêtes, les salariés se déclarant très majoritairement satisfaits, tant de leur travail que de leurs conditions de travail, sans doute,comme le suggère Stéphane ROZES ( CSA Opinion) parce qu’on touche ici à la représentation que chacun des salariés se fait de lui-même et de son travail et que, s’il peut constater”objectivement”une dévalorisation ou une dégradation du travail des autres, il ne le peut pour lui.)
Au-delà des enquêtes d’opinion, qui illustrent cet état d’esprit, le nombre de salariés ayant demandé à bénéficier du dispositif “ carrières longues” avant 60 ans, plus important que prévu, l’accroissement du nombre de seniors au chômage dispensés de recherche d’emploi, la forte demande de départs anticipés au titre des derniers dispositifs ouverts après la fermeture progressive des préretraites ASFNE, à savoir le départ anticipé lié à l’exposition à l’amiante et les accords passés dans les branches au titre de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003, confirment cette aspiration à profiter d’une retraite” bien méritée”, qui est perçue par le senior, comme un temps qu’il maîtrise enfin. On peut penser que cette volonté de partir dès que possible n’est pas sans lien avec les conditions de travail de ces salariés ainsi qu’avec leur état de santé.
En effet, si les travailleurs âgés jugent leurs conditions de travail plus favorablement que leurs cadets, leurs horaires étant plus prévisibles, disposant de plus d’autonomie, subissant moins de pénibilités physiques et mentales, il n’en reste pas moins que l’intensité de leur travail a aussi augmenté de 1984 à 1998 et leurs conditions de travail se sont dégradées autant que pour les salariés les plus jeunes. Dès lors, il n’est pas étonnant que l’emploi des seniors se trouve souvent fragilisé par des problèmes de santé.
Ainsi plus du quart des personnes de 50 à 59 ans étaient sorties prématurément de l’emploi en 2002, selon une exploitation réalisée par la DARES de l’enquête sur l’emploi des travailleurs handicapés 2002 de l’INSEE. Il résulte de cette enquête que plus de 40% des seniors sans emploi déclarent souffrir d’une affection qui limite leur capacité de travail. Parmi eux, un sur cinq attribue la dégradation de son état de santé à un accident ou une maladie liés à son activité professionnelle passée. On observera que, s’agissant des ouvriers, plus d’un sur trois dans cette tranche d’âge est sans emploi et, parmi eux, plus de la moitié déclarent souffrir d’une affection limitant leur capacité de travail.
Cette remarque concernant les ouvriers est confortée par les résultats de l’enquête “Handicaps, Incapacités, Dépendance” conduite en 1998 et 1999 concernant la population de plus de 55 ans, qui fait apparaître qu’à âge égal, le risque de rencontrer des restrictions sévères face aux activités courantes de soins personnels est deux à trois fois plus élevé pour les ouvriers que pour les cadres.
Ces résultats sont à relier à l’exposition aux risques professionnels mais aussi au niveau d’éducation qui aide à compenser les problèmes fonctionnels qui surviennent. Ainsi, l’hypothèse d’un vieillissement différentiel induit par la pénibilité physique du travail, difficile à confirmer dans les études du fait du processus de sélection par la santé sur les postes de travail en cause, peut néanmoins être avancée.
Dans ce contexte, le risque de voir se multiplier les licenciements pour inaptitude concernant les seniors est loin d’être négligeable parce que ce mode de rupture pourrait devenir un des seuls modes de sortie du marché du travail pour ceux d’entre eux qui présentent des problèmes de santé. Déjà, la demande de bénéfice d’une pension vieillesse pour inaptitude dont le taux plein est acquis à 60 ans, qui suppose la constatation de l’inaptitude par le médecin du travail ou celle de l’invalidité par le médecin conseil de la caisse d’assurance maladie est forte45. et déjà intégrée par la CNAV dans ses formulaires de calcul prévisionnel de retraite. Ce qui inquiète certains gestionnaires de la Sécurité sociale qui craignent de voir ainsi se reconstituer une “filière de préretraite” financée par la Sécurité sociale.
3 - Développer l’action du médecin du travail dans le domaine de l’adaptation des postes de travail et du reclassement
Le maintien dans l’emploi est un élément majeur de sécurisation des parcours professionnels. Le médecin du travail a vocation à être au centre du dispositif même s’il n’a pas vocation à prendre seul en charge des actions qui sont complexes. Des aménagements juridiques ainsi qu’une aide financière sont nécessaires pour améliorer l’efficacité du dispositif. L’amélioration du dispositif de maintien dans l’emploi est un enjeu majeur de sécurisation des parcours professionnels
La notion de maintien dans l’emploi est ici prise au sens large. Elle englobe de façon principale et prioritaire les solutions que l’entreprise peut trouver en son sein pour adapter le poste de travail ou trouver un nouvel emploi au salarié qui ne peut plus rester sur son poste de travail, mais aussi les solutions externes à l’entreprise qui peuvent être proposées au salarié et qui peuvent faire intervenir des organismes extérieurs.
Les études réalisées sur le ”devenir” des inaptes montrent que ces salariés sont souvent exclus du marché du travail. Les éléments d’appréciation dont on dispose montrent que la situation est particulièrement critique pour les salariés de plus de 50 ans. L’allongement des carrières nécessite dès lors un saut qualitatif et quantitatif dans l’action en faveur du maintien dans l’emploi qui doit concerner toutes les populations.
4 - La constatation de l’inaptitude ou de réserves d’aptitude comporte des risques importants d’exclusion du marché du travail
Une enquête de l’équipe ACMS de Bagneux en région parisienne livre également quelques éléments intéressants en faisant le bilan, plus de deux ans après l’avis d’inaptitude, de la situation des salariés qui ont été déclarés inaptes définitifs. Sur 174 personnes retrouvées, 8% étaient salariés dans la même entreprise et 17% dans une autre entreprise, soit au total 1/4 des salariés. 42,5% étaient demandeurs d’emploi, près de 11% en retraite et près de 14% en invalidité. L’ensemble de ces éléments reste indicatif , les enquêtes portant sur des populations restreintes, mais elles donnent des indications sur les menaces qui pèsent sur les perspectives d’emploi des salariés pour lesquels le médecin du travail a émis un avis d’aptitude avec réserves ou d’inaptitude.
5 - La situation des salariés de plus de 50 ans est particulièrement critique.
Tous les travaux mettent en évidence une sur-représentation des seniors parmi les populations de salariés déclarés inaptes.
Nombreux sont ceux qui ont pu bénéficier des dispositifs de pré- retraite lorsqu’ils étaient encore facilement accessibles. Mais l’extinction progressive de ce mode de sortie du marché du travail, aux réserves près des dispositifs de cessation anticipée amiante, de la retraite longue carrière avant 60 ans et des départs “dérogatoires” avant 65 ans prévus par accords collectifs dans les branches, rend la situation de cette catégorie de la population salariée plus délicate.
On peut penser qu’une partie des salariés concernés sera orientée vers l’invalidité, même si, à ce stade, l’augmentation constatée ( 547 000 en 2004 contre 475 000 en 2002 ) semble principalement refléter l’effet mécanique du vieillissement de la population, ou vers la dispense de recherche d’emploi dans le régime d’assurance chômage.
Mais ces solutions de sortie du marché du travail, auxquelles il faudrait ajouter la retraite pour inaptitude, ont pour caractéristique de faire peser le coût des conséquences de la dégradation de l’état de santé des salariés de plus de 50 ans, avant tout, sur les régimes d’assurance sociale. Il devient dès lors urgent d’accompagner le recul de l’âge normal de départ de l’entreprise avec une politique forte de maintien dans l’emploi des salariés de plus de 50 ans.
6 - Un effort vigoureux en faveur du maintien des salariés dans l’emploi est nécessaire.
L’étude précitée relève que le fait d’avoir changé d’emploi pour une raison de santé augmente de 78 points la probabilité des hommes d’être en emploi en fin de carrière. Ce chiffre fixe clairement l’enjeu du développement des mesures en faveur du maintien dans l’emploi :” La mise en place de postes ou de trajectoires adaptés apparaît donc comme un moyen de retenir sur le marché du travail des personnes malades ou handicapées”.
L’étude Aquitaine “prolongée” signale qu’un partenariat est mobilisé dans 42% des procédures aboutissant à une décision d’inaptitude (avis médicaux spécialisés, Cotorep, services sociaux de la Cram et les chargés de mission maintien dans l’emploi), l’apport de compétences externes étant considéré comme efficace dans 69% des procédures. L’enquête Basse-Normandie fait état pour sa part de ce que “toutes situations confondues, une personne sur trois bénéficie d’un suivi par un service d’accompagnement adapté : Cap Emploi, service de maintien dans l’emploi ou service social de la Cram ou de la MSA.”.
Au-delà des différences de formulations, qui rendent délicates les comparaisons, il parait évident que les actions de maintien dans l’emploi sont très loin de concerner tous les salariés qui en auraient besoin.
Selon le bilan d’activité 2004 des opérateurs de maintien dans l’emploi financés par l’Agefiph, 12,5M euros ont été consacrés au financement des équipes dédiées au maintien dans l’emploi des personnes handicapées. L ’ensemble des 109 structures associatives a traité 29 837 situations dont 17 746 nouvelles et a permis 9176 maintiens effectifs sur l’année. Il convient de rapporter ces chiffres au nombre de “problèmes d’aptitude” détectés par les médecins du travail en 2003, soit 979 000 dont 150 000 avis d’inaptitude prononcés.
Dans leur circulaire de mars 2002 relative au maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés, les ministres concernées considéraient que seuls 6% du nombre total annuel des avis d’inaptitude définitive à tout poste dans l’entreprise étaient vus par les opérateurs du maintien dans l’emploi
De leur côté, pour 2004, les 16 CRAM ont pu faire bénéficier 15 950 personnes d’un accompagnement social pour un maintien dans l’emploi.
Afin d’améliorer son efficacité dans ce domaine, plusieurs mesures paraissent indispensables. Il s’agit d’abord de prendre appui sur l’article L 241-10-1 du Code du travail en matière d’adaptation du poste de travail et de reclassement. Le médecin du travail doit ensuite avoir la possibilité de prononcer des avis de retraits temporaires et des retraits définitifs de l’activité de travail dispensant l’employeur de l’obligation de reclassement
Un rôle central doit être donné à une consultation préparatoire à la reprise du travail. Le médecin du travail a besoin de s’appuyer sur un service social intégré au service de santé au travail. Un effort particulier doit être consenti en faveur des salariés lorsqu’ils entament la deuxième partie de leur carrière afin de prévenir les difficultés liées à leur état de santé et les inaptitudes définitives. Enfin, les moyens en faveur des actions de maintien dans l’empoi doivent être renforcés et leur coordination améliorée.
7 - Un effort particulier doit être engagé en faveur des travailleurs dans leur deuxième partie de carrière.
La sur représentation des seniors parmi les salariés déclarés inaptes définitivement par le médecin du travail est manifeste. Ils constituent à eux seuls environ la moitié des salariés déclarés inaptes. Et parmi eux, ce sont les ouvriers qui sont le plus concernés. Le lien entre la pénibilité du travail et les difficultés de santé a été établi. La nécessité de prolonger les carrières doit donc inciter les entreprises à identifier le plus précocement possible les signes annonciateurs de difficultés ultérieures de leurs collaborateurs du fait de leur état de santé afin de mettre en oeuvre les mesures nécessaires.
L’accord interprofessionnel du 13 octobre 2005 prévoit dans son article 6 la mise en place d’un entretien professionnel du salarié, avec son responsable hiérarchique, de deuxième partie de carrière, qui doit être l’occasion de faire le point sur un aménagement éventuel des conditions d’emploi. Il serait sans doute utile d’associer le médecin du travail à cette démarche afin qu’à cette occasion il puisse contribuer à la réflexion commune sur les aménagements qui paraîtraient nécessaires. Ainsi l’entretien professionnel prévu par l’accord inter-professionnel pourrait être précédé d’un consultation médicale de seconde partie de carrière, en accord avec le salarié. Ce point de passage serait un moyen d’envisager les mesures permettant d’éviter une deuxième partie de carrière difficile en raison des altérations de l’état de santé du salarié.
Deux types de mesure pourrait en sortir :
D’une part, des aménagements du poste de travail de l’intéressé pourraient être décidés. Mais la capacité des entreprises à proposer des postes de reclassement, dans un contexte où le modèle du “productivisme réactif” les a contraintes à resserrer leurs effectifs et à externaliser beaucoup des fonctions et travaux qui ne constituent pas leur coeur de métier, est forcément limitée.
D’autre part, en cas d’anticipation de difficultés sur le poste de travail ou l’emploi, cet entretien pourrait permettre de prévoir une ré-orientation de carrière. Dans ce cas, la contribution du médecin du travail, à ce stade, et avant d’engager toute démarche, par exemple de formation, serait particulièrement utile. Des branches professionnelles et des entreprises se sont engagées dans cette voie, même si, pour l’instant, elles n’ont pas couplé l’entretien de deuxième partie de carrière avec une consultation médicale. En tout état de cause, la prévention des inaptitudes dues à la pénibilité du travail ou plus généralement à la dégradation de l’état de santé des seniors est indispensable , quels que soient les dispositifs de réparation qui pourraient être mis en place.
Conclusion
Enfin, il est difficile de tracer une frontière nette entre le salarié qui ne peut plus tenir son poste pour raison de santé et le travailleur reconnu handicapé. Ces deux situations peuvent recouvrir des situations professionnelles très proches voire identiques et s’inscrivent plus dans un continuum que dans une rupture. D’ailleurs, un bon moyen d’éviter que le salarié ne bascule dans le statut de travailleur handicapé est de lui permettre, en temps utile, de se maintenir dans l’emploi. Il pourrait être ainsi considéré que l’avis du médecin du travail, par ailleurs important en matière de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, pourrait suffire pour permettre l’accès aux mesures de maintien dans l’emploi, sans passer obligatoirement par la reconnaissance formelle, voire par le dépôt d’une demande de reconnaissance de travailleur handicapé. L’amélioration de l’efficacité des actions conduites en faveur du maintien dans l’emploi nécessite également des aménagements d’ordre juridique et financier.
Ces évolutions devraient s’accompagner, d’une part, d’une simplification du régime juridique de constatation de l’inaptitude et de mise en oeuvre des obligations d’adaptation du poste ou de reclassement qui pèsent sur l’employeur, d’autre part d’un renforcement très significatif des moyens mis à disposition des opérateurs du maintien dans l’emploi, qui devrait bénéficier en priorité aux petites entreprises.
La véritable embolie du système, les effets conjugués du vieillissement de la population et de l’intensification du travail, rendent cette ré-orientation nécessaire et urgente. Une telle ré-orientation nécessitera un fort engagement des pouvoirs publics pour définir le nouveau cadre d’intervention des médecins du travail et dégager les moyens d’accompagner le renforcement important de l’action en faveur du maintien dans l’emploi.
Elle exige également une prise de conscience partagée de l’urgence qui s’attache à développer des politiques conséquentes d’amélioration des conditions de travail. Car si l’action des médecins du travail est essentielle en matière d’identification des risques et de propositions pour les prévenir, c’est aux employeurs qu’il appartient de prendre les mesures qui permettront d’éviter aux salariés toute altération de leur santé du fait de leur travail.
Elle requiert enfin une mobilisation des partenaires sociaux ,pour préciser les contours de cette réforme et pour la faire vivre ensuite et ,bien sûr, des médecins du travail, qui saisiront l’occasion qu’elle représente de faire coïncider le métier qu’ils font avec celui qu’ils souhaitent exercer, dans un système qui sera d’abord fondé sur leur responsabilité de médecins spécialistes en santé au travail.
Les enjeux sont majeurs.
C’est seulement si des progrès significatifs sont faits pour améliorer les conditions de travail des salariés, à commencer par les plus âgés d’entre eux, que les pouvoirs publics ont une chance de les convaincre d’allonger leur carrière. C’est en réalisant un effort conséquent en faveur du maintien dans l’emploi des salariés fragilisés dans leur parcours professionnel du fait de leur état de santé que l’on contribuera efficacement à donner un sens concret au beau concept de “sécurité sociale professionnelle”.